浙江特色小镇建设的若干思考与建议
时间：2019-01-05 09:45:00 来源：浙江社会科学 阅读：1627
卫龙宝1 史新杰2
（ 1. 浙江大学管理学院求是特聘讲座教授， 浙江大学中国农村发展研究院副院长； 2. 浙江大学管理学院、 浙江大学中国农村发展研究院博士研究生）
“特色小镇”的提出与“新型城镇化”战略颇有渊源。“新型城镇化”一词，最早出现在党的十六大“新型工业化”战略相关的文件中。 党的十八大对其内涵做了高度概括，并指明了“促进工业化、信息化、 城镇化和农业现代化同步发展” 的发展方向。 随后发布的 《国家新型城镇化规划 （ 2014-2020 ）》， 深入详细地阐述了我国新型城镇化建设的着力点。新型城市化是坚持可持续发展战略，坚持实现人口、 资源、 环境发展四位一体的互相协调， 坚持实现农村与城市的统筹发展和城乡一体化，坚持实现城乡公共服务的均质化，以城乡之间和城际之间攫取财富和分享财富的机会平等为标志，逐步达到减缓和解消城乡二元结构，达到社会和谐的城市化之路 （中国金融 40 人论坛课题组，2013 ）。
在新型城镇化战略下，小城镇的发展尤其受到关注。而我国现有的小城镇大多数是经过历史的沉淀自然形成，具有一定的合理性。 然而随着经济社会的发展，这些小城镇的发展逐渐暴露出很多问题，在产业升级、科技发展、人才引入、生态环境等方面都面临挑战。 就是在这样的背景下，为了适应和引领经济新常态， 深入贯彻新型城镇化的建设目标，“特色小镇” 应运而生。 从创建程序上看，特色小镇采用“宽进严定”的创建方式推进，通过自愿申报、分批审核、年度考核、验收命名等程序在全省重点培育和规划建设 100 个左右特色小镇，力争通过 3年的培育创建，规划建设一批具有经济社会功能和文化素养的特色小镇。 2015 年 6月 4 日， 第一批浙江省省级特色小镇创建名单正式公布，全省 10 个设区市的 37 个小镇列入首批创建名单。 2016 年 1 月 29 日省级特色小镇第二批创建名单正式出炉，42个小镇入围第二批名单。
在不到一年的时间里，浙江特色小镇从提出设想到落实推进，引发了社会、媒体、专家、学者等的广泛关注。正是特色小镇建设备受各界的关注，我们才觉得有必要对浙江特色小镇建设的内涵、意义、经验、启示等做一个精要而又系统的梳理。
一、浙江特色小镇建设的内涵
“特色小镇”到底是什么？ 特色小镇是以某一特色产业为基础，汇聚相关组织、机构与人员，形成的具有特色与文化氛围的现代化群落。 确切地说，特色小镇不是传统意义上的“镇”，它虽然独立于市区，但不是一个行政区划单元；特色小镇也不是地域开发过程中的“区”，有别于工业园区、旅游园区等概念；特色小镇更不是简单的“加”，单纯的产业或者功能叠加，并不是特色小镇的本质。特色小镇是以信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等产业为基础， 来打造具有特色的产业生态系统，以此带动当地的经济社会发展，并对周边地区产生一定的辐射作用， 是区域经济发展的新动力和创新载体。
从特征内涵上看，特色小镇具备四个特征：产业上“特而强”、功能上“有机合”、形态上“小而美”、机制上“新而活”。 总的来说，特色小镇不是“镇”也非“大拼盘”，而是发展平台，是区域经济发展的新动力和创新载体。
从特色小镇与新型城镇化战略的关系来看，两者在以下几个方面具有紧密联系。
概念关联性：从概念上看，新型城镇化关注的是“镇”的实体概念，而特色小镇关注的是“镇”的功能性概念。但是两者在概念的外延上是一致的，都强调“镇”的概念在产业集聚、经济创新等方面的功能性拓展。
本质同根性： 城镇化的本质是实现要素在空间的自由流动，实现农村劳动力、土地等资源的优化配置。尤其是就地城镇化的概念，更加强调通过地方产业特色，促进城镇的内源化发展。而特色小镇建设也是强调要在产业集聚的基础上， 通过单个产业来打造完整的产业生态圈。
目标一致性： 新型城镇化的目标在于通过破除城乡二元发展体制，促进城乡一体化的发展，最终实现整个社会的均衡发展。 而特色小镇的建设将对促进区域经济的转型升级、 城乡均衡发展产生重大的意义。 从目标上讲，两者具有一致性。
功能趋同性：从功能上看，特色小镇建设与新型城镇化战略的施行都将在国家经济转型过程中扮演重大角色。通过产业的集聚优势，促进内需的扩大以及经济结构的调整， 两者都能有效破除发展过程中的制度性障碍。
二、理论基础与现实意义
（一）特色小镇建设的理论基础1990 年美国经济学家波特在 《国家竞争优势》 一书中， 对产业集聚理论进行了经典的论述（惠宁， 2005 ）。 产业集群，用来定义在某一特定领域（通常以一个主导产业为主）中，大量产业联系密切的企业以及相关支撑机构在空间上集聚，并形成强劲、持续竞争优势的现象（ Porter ， 1998 ）。 除此之外， 还有学者从合作中的竞争角度（ Stamer ，2002 ）、创新环境角度（ Lundvall ， 2009 ）、经济增长角度（ Martin &Ottaviano ， 1999 ）、资本市场角度（阮建青等， 2011 ）等来分析产业集群。 从历史发展脉络来看，产业集群理论经历了一系列的变迁：从亚当·斯密在《国富论》中提出的分工协作理论，到马歇尔提出的规模经济理论， 再到后来的产业区位理论，增长极理论以及技术创新理论等。
从特色小镇的特点来看， 正是基于某一特色产业的优势才得以推进实施， 它的理论基石是产业集群理论。值得注意的是，特色小镇往往是通过一个主导产业， 一家大型企业为载体。 从本质上说， 产业集聚理论为特色小镇对区域经济的推动作用提供了规范的理论基础和科学的解释。
除此之外， 特色小镇与卫星城镇建设也有类似之处。 卫星城是指在大城市外围建立的既有就业岗位，又有较完善的住宅和公共设施的城镇，是在大城市郊区或其以外附近地区， 为分散中心城市的人口和工业而新建或扩建的具有相对独立性的城镇。 卫星城镇的发展同时与增长极理论息息相关。 现实世界中经济要素的作用并非都在均衡条件下均衡地发挥作用， 增长并非以同样的速度同时出现在不同的部门的， 而是以不同的强度首先出现在一些增长点或增长极上， 然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生影响。而这些增长极体现在卫星城镇中，就是其中心城市所在。
但是卫星城镇的发展， 在后期也遭遇了很大的瓶颈。由于中心城市与外围城市一般距离较远，很多外围小城镇最后由于要素流动受限， 变成了“空城”。 与之不同的是，特色小镇往往处于近郊，距离城市中心近，有效地避免了“空城”现象。但是卫星城镇发展的相关理论还是给特色小镇的建设提供了理性分析的思路与视角。
图 1 特色小镇建设的理论基础
（二）特色小镇建设的现实意义
自 2003 年十六大以来，新型城镇化的发展历经了多个阶段，小城镇的发展也逐渐得到重视，取得了非常显著的成效。然而在这个过程中，小城镇发展依旧面临着一系列瓶颈和障碍： 产业结构不合理，重点产业不突出；人才引进困难，科技创新缺乏；管理系统落后，生态问题严重；文化内涵单调，城镇缺乏特色。
而“特色小镇”的出现，很好地规避了这些问题。 因为特色小镇与传统小镇有所不同， 在形态上，它既可以是大城市周边的独立社区，也可以是内部相对独立的街区， 可以共享大城市的社会服务和福利；在产业上，依托某一特色产业，打造完整的产业生态链，能够在最大程度上吸引人才，推动创新；在环境上，要求小镇着力打造至少 3A 级景区，有力地推动了小镇环境问题的解决。
从宏观层面来看， 特色小镇的建设与目前所提出的新型城镇化过程中的“农民市民化”、“产业转型升级”、“创新创业” 等大战略是相辅相成，相互促进的。 这些战略的实施可以通过“特色小镇”这个“抓手”去推进，“特色小镇”的建设又有这些大战略的“保驾护航”。通过这样一种模式，可以最大程度地促进经济社会转型， 解决城镇化过程中的诸多难题，具有非常重大的社会现实意义。
同时， 浙江特色小镇的建设还具有很大的推广价值。 首先，浙江特色小镇发展日趋成熟，已经累积了大量实践经验。其次，特色小镇并非行政意义上的“镇”，推广过程无行政障碍。 更为重要的是， 特色小镇的发展具有土地要素保障与财政支持。确需新增建设用地的，由各地先行办理农用地转用及供地手续， 对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的 50% 给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按 60% 给予配套奖励； 对 3 年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。从财政支持来看，特色小镇在创建期间及验收命名后，其规划空间范围内的新增财政收入上交省财政部分，前 3 年全额返还、后 2 年返还一半给当地财政。这样的政策保障体系， 一方面极大地调动了相关企业和机构申报特色小镇建设的积极性， 另一方面又不额外增加地方政府的财政负担， 切实地增强了在全国推广的可能性。
三、特色小镇建设的相关国际经验
从国际视角来看， 关于城镇发展与建设的经验主要集中在以下几种模式： Desakota 理论模式（ McGee ， 1991 ）、城乡一体化模式（ Mike Douglass ，1991 ）、城市化三维发展模型（ Toppeta ， 2010 ）、智慧城市模式（ Giffinger et al ， 2007 ）等。而近些年，小城镇模式（ Bajracharya ， 1995 ）受到重视，并逐渐演化为以某一产业为基础的“特色小镇”模式。
从表 1 可以看出， 无论是美国还是欧洲发达国家， 都非常注重通过产业引领来实现小镇的发展。 而这种产业的分布也非常广泛， 包括高新技术、金融业、农业、旅游业、工业等等。
这些国际经验对于中国特色小镇建设最大的启示是， 如何利用中国不同地域的不同产业特色来发展特色小镇。 中国东中西部虽然经济社会发展水平各有差异，但是各个地区地域特色鲜明，产业发展潜力巨大。东部地区经济发展水平较高，产业结构完整，同时具有非常显著的地理区位优势。中部地区生态林密布，空气纯净，旅游产业潜力巨大。西部地区虽然经济社会发展水平较低，但是具有独特的文化氛围和产业特色。由此可见，虽然浙江的特色小镇模式并不一定适合在全国各地简单复制， 但是一定可以为其他地区特色小镇的建设提供思路和借鉴。
四、政策建议
（一）一统多动，上下互通
特色小镇的建设耗时、耗力，政府应扮演好引导者角色，统领全局，招商引资，合理引导具有一定规模的企业、 组织等加入到特色小镇建设过程中，合理布局，科学规划。同时要赋予这些企业、组织足够的自由度， 破除企业在发展过程中的各种制度性障碍，保障组织发展的科学性。要处理好省级政府、地方政府和企业之间的关系。 通过“一方统筹，多方联动”的方式，实现上下互通，由下而上反映问题，由上而下传达政策，保障特色小镇建设的健康发展。
（二）合理布局，有序推进
特色小镇的建设着眼于“特”。 小镇能否建成关键在于能否发掘地方产业特色， 能否通过招商引资将企业的发展与地方产业特色相结合。 因此如何通过合理布局，设置具有不同产业特色、不同规模的小镇， 将成为特色小镇能否成为经济发展引擎的关键。同时，为了保障特色小镇建设的科学性和合理性， 及时发现小镇建设过程中可能出现的一系列问题，应该合理建设一批试点小镇，给与一定的政策性支持和发展空间。 通过试点小镇的建设， 将为特色小镇在全省乃至全国范围的推广提供科学依据。
（三）多重标准，科学评价
从目前对于特色小镇的相关评价体系来看，已经较为完善和完整，但是评价标准过于单一。大体上要求特色小镇原则上 3 年内要完成固定资产投资 50 亿元左右（不含住宅和商业综合体项目），所有特色小镇要建设成为 3A 级以上景区， 旅游产业类特色小镇要按 5A 级景区标准建设。 建议在后续的评价中， 可以针对不同类型的特色小镇设置不同的评价标准，通过多重标准的设置，更为科学地对特色小镇进行年度考核。
（四）政策优化，保驾护航
目前对于特色小镇建设的政策支持主要着眼于土地和财政两个方面， 这是小镇建设最为关键的着力点。同时，地方政府还可以在其他方面探索政策支持的可能性，诸如建立健全资金保障机制、创新小镇后期业态招商机制、 创新小镇居民招入机制等等。 这些机制的引入都将为特色小镇的建设保驾护航，确保不仅能建成特色小镇，更能建好
特色小镇。
（五）浙江经验，全国推广
浙江的特色小镇建设为浙江经济的发展带来了新的活动，也开创了新的县域经济发展模式。浙江可以在总结自身发展经验的基础之上， 将这种模式推广到全国。 各地区根据当地的产业结构特色和经济社会发展状况， 来开展特色小镇的推进工作。这对于中国新型城镇化的发展、中国社会经济转型都将具有非常重大的意义。
参考文献：
1. 惠宁：《产业集群理论的研究现状及其新发展》，《管理世界》 2005 年第 11 期。
2. 阮建青、张晓波、卫龙宝：《不完善资本市场与生产组织形式选择—— — 来自中国农村产业集群的证据》，《管理世界》 2011 年第 8 期。
3. 中国金融 40 人论坛课题组 : 《加快推进新型城镇化 :对若干重大体制改革问题的认识与政策建议》，《中国社会科学》 2013 第 7 期。
4. Bajracharya B N., “ Promoting small towns for rural development: a view from Nepal ” , Asia -Pacific PopulationJournal, 1995, 10(2), 27-50.
5.Giffinger R, Fertner C, Kramar H, et al., “ Smartcities-Ranking of European medium-sized cities ” , Vienna U-niversity of Technology, 2007.
6.Lundvall B. A., “ Innovation as an interactive process:user-producer interaction to the national system of innova-tion: research paper, African journal of science, technology ” ,Innovation and Development, 2009, 1(2 & 3), 10-34.
7.McGee T. G., “ The emergence of desakota regions inAsia: expanding a hypothesis ” , The extended metropolis: Set-tlement transition in Asia, 1991, 3-25.
8.Mike Douglass, “ The Emergence of New Regions of E-conomic Interaction in Asia ” , Journal of and Research,1991,11(2),130.
9.Meyer-Stamer J., “ Clustering and the creation of aninnovation-oriented environment for industrial competitive-ness: beware of overly optimistic expectations ” , InternationalSmall Business Journal, 2002, 20(3).
10.Martin P, Ottaviano G. I. P., “ Growing locations: In-dustry location in a model of endogenous growth ” , EuropeanEconomic Review, 1999, 43(2), 281-302.
11.Porter M. E., “ Cluster and the new economics ofcompetition ” , Harvard Business Review, 1998.
12.Toppeta D., “ The Smart City vision: How Innovationand ICT can build smart, ‘ liveable ’ , sustainable cities ” , TheInnovation Knowledge Foundation, 2010.
返回列表
