2021年09月22日 20:02:52

首页 > 人物频道

冯奎:充分调动社会的力量,优化特色小镇的治理模式

时间:2018-12-15 15:14:00 来源:浙里小镇公众号 阅读:607

  导语:623日,由浙江省特色小镇研究会等单位联合举办的2018特色小镇高峰论坛在杭州云栖小镇国际会展中心召开。国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎出席论坛并作主旨演讲。他认为,从社会治理现代化以及提高国家治理体系水平的角度来看,可以预见社会组织会有一个大发展,社会组织将为特色小镇的发展起到重要的作用。浙江省特色小镇研究会在特色小镇建设中发挥了很好的作用,这是行业组织支撑特色小镇建设的很好案例。

以下为冯奎秘书长演讲实录(根据现场速记整理,未经其本人审定)。


非常高兴来到浙江!几年前我们在研究浙江特色小镇的时候,我们说这是浙江现象。实际上,浙江自改革开放以来,创造了多个浙江现象。

我刚才坐在盛世豪书记(浙江省社科联党组书记)的边上,我说我很多年前就认真地阅读过您的著作《产业竞争论》。这本书以产业集聚为研究对象,也是一本关于浙江现象的书。我觉得特色小镇可以说是浙江新现象或者叫做新浙江现象当中的一种。

而且,这种现象我们完全可以拓宽它的研究领域,拿到国家层面进行对比和对标,丰富我们国家无论是学术或者是政策方面的研究,也能够为其他的国家做出我们的贡献。

刚才周南司长做了非常好的报告。在我们的研究工作当中,我们也是在学习我们有关部委,特别是发改委,出台的各类政策。周南司长讲到了特色小镇发展的风向,发展的风口,以及面临的风险问题。

    我带来的题目是《优化中国特色小镇的治理模式》。我选择这个题目,有三个方面的原因。第一个原因,十九大报告多次提到治理这个问题。提高治理体系的现代化,提高治理能力,是我们各个方面都需要重视的问题。特色小镇的治理现在作为研究的方向、研究的领域,我感觉到重视程度还不够。

    第二个原因,我想提出这样一个课题,因为我们这次的组办单位有我们浙江省社会科学界联合会和浙江大学的公共管理学院,我觉得公共管理学院对于治理的话题也应该予以高度重视。

    第三个原因,我们以往讨论中国特色小镇发展的时候,一般讲的最核心的问题是要处理好政府和市场的关系,这个说法毫无疑问是非常正确的,但是这样的一种概括还不能充分去反映我们特色小镇发展过程当中政府、企业和社会组织、小镇的居民,还有其他许多方面,这些组织之间的关系以及他们的运行。我想应该在治理角度予以一定的深化,所以我选择这样的一个题目跟大家作一个简要地交流。

    我主要讲三个方面。第一个方面,向大家简要介绍国外特色小镇的治理模式,这个部分主要基于我去国外考察时的观察。第二个,谈一下从治理角度来说,我们的特色小镇在治理过程当中出现了什么问题。第三个,提出持续优化中国特色小镇治理模式的若干建议。

先讲第一个方面。

我们在国外考察的时候经常会发现,离开大都市,我们仍然可以享受到现代化的服务设施,享受到优美的环境。我们是在什么地方去享受到的呢?往往是在国外的特色小镇里。当然,这里主要还是一些发达经济体的特色小镇。

比如说在美国有很多特色小镇,美国的特色小镇的治理模式非常有特点。大家知道,美国的地方政府是服务型的政府,美国的特色小镇财政是独立的。他依靠什么去维护维持小镇的持续运营?他是靠销费税和房产税。美国的小镇有强大的动力,吸引都市圈、核心区的人口向小镇集聚。因为人口多,消费就多了,房子卖得多,收的房产税就比较多。各方面增收之后,小镇的运营就有财政的支撑和支持。美国特色小镇是在政府的帮助下,最重要的是依靠市场机制的运作,从而使得这些小镇持续地运营下去。当然在这个过程当中,这些小镇非常注重发挥方方面面参与的作用,特别是注重为市民提供很好的服务。我去过一些小镇参观,我特别愿意去到小镇的议事大厅或者是小镇的会议厅听他们讨论小镇发展的具体问题。往往在这些讨论过程当中,我们看到美国这样的一个社会,这样的一个小镇怎么样组织有效的力量,怎么样满足小镇的居民生活需要。所以在市民参与规划和管理方面,他们有很多特色,他们做的很多规划都是可视化的。原因是什么?原因是要让市民看得懂,让外来的投资者甚至旅游者看得明白,然后提出意见。在规划的各个阶段,要通过不同的途径让市民,让居民,让小镇里面的居民提出他们的意见。所以,在美国我们看到的是政府服务、市场运作这样的一种小镇治理模式。有人说,美国这个地方政府是不是完全地放任自流,也不完全是这样。但是我想市场机制的力量非常之大,乃至于我们看不见政府做了什么工作,这是美国的一种现象。

我们去欧洲,看到的是另外一幅图像。欧洲的政府也是讲究服务,但是在欧洲政府提供小镇服务的时候,还有一个非常强的色彩,他们非常注重用财政引导的方式为小镇提供支持,设立很多财政的资金项目、基金项目或者是产业项目、发展项目等等,来推动小镇发展,引领小镇发展的方向。

    另外,欧洲这个地方,政府非常注重强调规划的管控。这些规划,我想提醒的是,并不是地方政府自己做的,而是由地方政府和中央政府共同确立的行业协会、专业化的组织机构自上而下做的。这样的行业协会为很多小镇提供专业化的服务,使得这些小镇在人力资源并不充分的情况下,也能够获得比较高水平的规划。这样的行业组织在发展过程当中,实际上,按照我们中国人的理解,他们走的是一个企业化运作的道路。行业组织也要收费,同时从政府部门获得补贴,还要从被服务的对象那里获得资金的支持。这些行业组织他们建立标准化的内容,他们提出了一些标准化的做法,进行引导和诱导,在某种意义上面来说,也是强制很多的小镇政府按照这些标准来做。这是欧洲这些小镇的特点。

    在欧洲这些小镇,我们还看到很多有意思的组织。我们去福莱堡,看到有很多经济促进团队,他们取的名字有促进署,旅游、会展什么协会。这些协会都是企业化运行的具有公共服务性质的平台机构,他们也是要收费,但是他们着眼于提供面向广大的小镇提供标准化的服务。同时,他们也为一些特定的地方,在旅游,会展,投资,招商方面提供专项的服务。所以在欧洲这些小镇我们看到政府引导、多元协同的治理模式。其中的行业组织、社会机构往往是以协会、联盟、促进机构这些名义出现,发挥了非常重要的作用。我们并不能简单地说外国或者说西方国家就是发挥了市场机制的作用,实际上,他在政府和行业组织和市民多元主体之间构建很好的关系,这是我们需要注意到的。

日韩发展特色小镇又有所不同。我们现在讲的一些概念,往往在不同的经济体之间并不通用或者说并不通行,但是很多精神实质上面可以借鉴。比如说,我们中国讲的专业镇,也讲过专业村,我们现在讲的特色小镇,日韩他们讲的一镇一品、一村一品很多时候带有特色小镇的含义。日韩在特色小镇的过程当中,他强调政府的强力调控的作用,无论是韩国的新村运动,还是在日本一村一品的运动当中,都非常强调政府调控的智能。他们有三大手段。日韩都有立法,关于乡村的振兴,关于小镇的发展,都有立法,也注重发挥计划或者叫做规划的作用,并且他们都有专门的资金支持,有财政给予保障。我总结是三大手段,地方政府提供的支持主要是三个方面,一个是提供咨询支持,第二个是提供资金补贴,第三个是提供传播推广。

比如说,我去过日本的一个小镇。这个小镇远离东京都市区,但是这个小镇的地方政府通过补贴的方式在东京为这个小镇专门设立窗口,设立展示性的中心,他是通过咨询、补贴、宣传这些手段来促进小镇的发展。

在日韩这样的国家,他们已经建立比较完备的组织体系。比如说,在日本主要是三级体系,韩国是两层——中央政府和地方政府,建立非常完备的组织来推动乡村的振兴,来推动小镇的发展,所以,组织体系上上下下比较健全。

在日韩,也非常注重将发展的重心转移到小镇或者说村庄这些居民身上,通过提高居民素质的方式来促进小镇的发展。例如在韩国,强调4H教育。这个4H是什么?通过一系列的强化培训,让小镇的居民有强健的体魄,有健全的大脑,还有健康的心智,还要会动手,这叫做4H。这样的一套培训系统目的是什么?目的是要真正以人为本,把发展的可持续性落在小镇的居民身上。所以,在日韩我们看到政府调控、系统推进一种治理模式。

这些治理模式尽管还是比较框架式,但是它们仍然给我们带来了很多的启发。这些启发是什么呢?就是我们在美国,在欧洲,在日韩,看到的是政府,行业组织,市民,居民,企业,他们形成各种各样的联系或者是关系,各种模式的关系,结合这些国家不同的实际,来推动特色小镇的发展。比如我们讲在美国,美国工商资本的力量非常强大,政府做好服务的工作,近乎于自由放任,在很多小镇里面看到往往都是企业主导的一种发展模式;在欧洲更加均衡一些,政府和行业组织的力量更加均衡;日韩这样的国家,他们在追赶式的发展过程当中,特别是为了解决乡村衰败的问题,中央政府出台了很多带有强制性的政策,更加全面、更加具体地来推动特色小镇或者是乡村的发展,他的特色小镇很多时候是基于乡村建设的本体。

对以上这样的一些发展模式,我们可以简要地作一下总结。无论是哪一种模式,都和这些经济体的城镇化模式是直接相关的,不同模式的主导性力量有所不同,在治理模式方面非常注重不同主体的作用,不单纯说是政府或者说市场机制,发挥不同主体的作用在力量的配比、协同机制有很大的差异和不同。带给我们的重要启示是,我们要探索有中国特色小镇治理模式。

第二个方面,简单谈一下我们小镇治理当中存在的一些问题。

刚才周南司长作了非常好的政策解读,作了很好的说明。在我们看来,我们面临的问题主要是包括这么几个方面:

第一个是关于政府的边界如何划定的问题。实际上我们国家的地方政府在层级上面是非常清楚的,全国就是这么几个简单的分级,但是由于不同地方的发展水平高度分化,因此在不同的经济区域,在不同的小镇,政府所承担的作用应该有很大的不同,或者说不能够采取一刀切的模式。所以,我们简单地在文件里面认定政府起到一个什么样的作用,这对于地方也是造成一个困惑。这是第一点。

    再一点,政府与市场的边界究竟在什么地方?实际运行过程当中有很多的困惑。有一些地方认为这个小镇发展我们让市场发挥作用,就是把这个工作交给了企业,结果这些小镇成为由企业主导的模式,政府的作用大大弱化,一个小镇最后成为一家企业的小镇,也为未来的发展留下隐患。所以,政府的边界在哪里,我们需要探讨。比如说在规划方面,在制度制定方面,公共服务方面等等,似乎在这些方面应该进一步给予明确,结合不同的情景,结合不同的发展阶段、发展水平、不同的区域,予以一定的说明。

    第二个是社会资本的进入不足。我们经常讲的特色小镇的发展,尤其是在我们中西部这样的一些地方,政府是非常着急的。我经常跟他们讲,要抓紧,但是不能抓狂。可是这些地方出于各个方面发展需要,盲目地规划几十个甚至上百个特色小镇。社会资本的力量没有大到足够支撑这些小镇。在这样的情况下,政府也要赤膊上阵,就会动用政府的下属平台开展工作,做很多方面的前期投资,往往带来后期债务隐患和不可持续发展的问题。这是第二个问题,总结为社会资本的不足。

    第三个,我们可以概括为行业组织的支撑不强。我们现在经常讲,在发展特色小镇的过程当中要发挥政府的作用,要发挥市场机制的作用。但是,市场机制的主体究竟是什么?哪一些主体能够有效推动市场机制?在这个过程当中,主体发育远远不够。我们考察美国和日韩一些国家,欧美这些国家,我们发现,在很多可以替代政府的地方,行业组织发挥了非常重要的作用。去年底我去美国做了一段时间的学习访问,发现无论是在规划,还是在建设,还是在管理,在很多方面,往往具有影响力的机构都是全国性的,或者是带有分支机构的行业组织。这些行业组织里面有专家力量,也有产业资本力量,他们往往发挥了很好的作用。

    但是在中国,行业组织的发展远远不够。主管部门发起了一轮又一轮关于行业组织的治理整顿,但是我觉得一直没有为行业组织,为各类的协会、各类的联盟,为这些机构的发展创造非常好的条件。我想从社会治理现代化以及提高国家治理体系的水平角度来看,我预见我们的社会组织会有一个大发展,当然是健康发展,这些社会组织为特色小镇的发展会起到重要的作用。我们今天在这里开会,我们看到浙江省特色小镇研究会发挥了很好的作用,实际上,这也是行业组织支撑特色小镇建设的很好案例。不过可惜,在全国其他的地方,行业组织的力量还发挥得比较不够。

    第四个是公共参与的方式不多。我们很多小镇从规划到建设到运营,往往秘密进行。一些企业找到政府,对于一个地方进行规划和建设,公众的参与相当不充分。不管是周边的居民,还是以后可能的投资者,或者是可能的消费者,大家对于这样的规划知之不多。对于小镇的居民来说,我生活在这个地方,你对这个地方进行规划,我有权力要知道你规划成什么样子。这是权利的问题。还有一个就是发展模式转变的问题。一开始规划建设就吸引更多的相关利益者参与,这对于未来建立一个有效的商业圈、朋友圈非常有好处。但是,公共参与不多,现象比较普遍。

   第五个问题是因镇制宜考虑不够。特色小镇的发展,重要的一个特征,就是出现了高度分化的现象。一个东部的特色小镇和一个西部的特色小镇处于两个世界,我们对不同的小镇应采取不同的治理模式,根据不同的小镇提出创造性的治理模式,处理好政府和企业和组织和居民和当地方方面面的关系,我想这一点我们做得还很不够。现在我们原则性的提法都非常好,但需要各个地方予以贯彻落实。

    在以上五个问题的背后,总体来讲,是我们市场机制发育不健全的问题,所以,我把它概括为特色小镇治理当中存在的五个方面的问题。在这些问题的背后是我们市场机制的不健全。围绕这样的问题,建议未来应该围绕特色小镇的治理来多做工作。我想对于这一点,就浙江的特色小镇建设来说,它的意义不仅为我们浙江特色小镇发展找到了现实的路径,同时在治理模式上面进行的探索也非常有利于为其他地方提供了借鉴,提供了示范和推广的模式。

从治理角度去切入,我们可以更好和国际上,跟其他的经济体进行对比,进行对标。我们把政策研究和学术研究与国际上通行的语言对接起来,我们要研究不同的模式。我觉得研究新浙江现象,以特色小镇作为重要内容的一个浙江现象,完全可以产生出一批丰硕的成果来贡献给其他的经济体,包括发达的经济体,包括发展中的经济性。

第三个方面,持续优化中国特色小镇治理模式的若干建议。

第一,要提出合乎分级分类优化治理的模式。就是说对于特色小镇我们要有分级分类的理念。笼统地说政府、企业和市场,或者说笼统去界定政府和市场的关系,对于有的地方适用,有的地方不适用。比如说在浙江我们要很好发挥市场机制的作用,但是对于那些市场发育很不健全,市场并没有发育得很好的地方,以乡村建设为背景的特色小镇,我们更应该考虑如何更好地发挥政府的作用。所以,分级分类的治理模式应该作为一个建议。

    第二,要明确政府主要职能的边界。我们要对政府职能进行分类,我们还要不断细化,还要结合不同的情景予以差别化对待。也就是说,要结合小镇的分级分类来界定政府的主要职能,在哪些情况下,这是政府应该完成的,哪些情况下,政府是协助完成的,哪些情况下是政府监督完成的,我们把它的职能边界进行比较好的划分。

    第三,发挥行业组织标准制定的作用。实际上我们在推动产业集群的过程当中,行业组织发挥了很好的作用。比如说,当年的中国纺织工业协会在全国有很多纺织生产基地,我们的各种各样的轻工业联合会、制造业协会都发挥了很好的作用。在当前这么一个情况下,当特色产业和区域发展与小城镇结合起来,当我们要去研究特色小镇发展的时候,我们仍然是要把这些行业组织的力量发挥起来。当然这对于行业组织来说,也提出了更大的挑战。在特色小镇发展过程当中,由于一开始走的路径比较模糊,我们走到小城镇的建设路径上面去,我们对于产业和经济这一块的重视度不够,研究不够,也因为我们国家现在很多的行业组织他们对于新经济的研究远远不充分,所以他们在特色小镇建设中发挥的作用并不完备。未来行业组织应该在这方面发挥他们的标准制定的作用。

    第四,吸引社会资本作为主要的投资运营商。这里面包括国企,也尤其包括民营资本等方方面面的资本,吸引他们作为投资运营商参与进来。但是我们吸引他们作为投资运营商,不能只是看重他们带来资金,更重要的是带来他们的技术和管理,更重要的是带来体现市场机制的一种治理模式,我们要在治理模式的科学化方面提升一步。有些地方政府仅仅把吸引社会资本作为找钱的途径,甚至采取关门打狗的方式,把别人的钱引入进来以后,以小镇的名义招商,把钱引进来之后采取另外的一种态度,没有认识到社会资本进入特色小镇的真正的含义——它能够提升小镇的治理模式,使特色小镇得到发展。

    第五个建议,让小镇的居民广泛地参与到营造生活圈和服务圈工作当中去。这个小镇的居民也是泛指小镇的原住民、小镇的游客,还有在小镇投资的人。我们一定要在规划之初,应该广泛地让这些人来参与。我最近在研究几个城市的时候发现,当我找到了曾经在这些城市很多年、后来到外地工作的老领导或者说专家学者的时候,我发现他们对于一个城市的研究更加透彻。原因是什么呢?原因是这些人往往对于小镇,从它的历史,从他当时的了解的方方面面的东西非常多,非常全面,他们能提出非常有价值的建议。我们应该让他们也广泛参与进来。

    还有一个建议,提升小镇智能化治理的水平。我们今天论坛的主题之一是数字特色小镇建设,我觉得在提高治理水平方面,数字经济或者说我们治理的数字化、智能化,能发挥很好的作用。它能够提高我们的效率,能够有助于非常便捷沟通各个方面的关系,能够在有边界的小镇里面创造一个无边界的庞大的力量。一个小镇通过数字化的方式,就可以吸引到全球的力量,从而使得我们一个小镇不再渺小,使得我们的小镇变成巨大的世界。因此提升小镇治理的智能化也是一个很重要的方面。

我在想,中国的特色小镇发展到今天,我们不但要考虑它的生,也就是规划建设出来,我们还要考虑它的活,就是要考虑可持续发展下去,我们要讨论特色小镇可持续的优化的治理模式,推动特色小镇的健康发展。

谢谢大家!