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郁建兴:“新浙江现象”为中国改革再探路

时间:2018-12-10 15:45:00 来源:中新社浙江分社 浙大社会治理 阅读:1176

   郁建兴,浙江省特色小镇研究会会长,教育部长江学者特聘教授,浙江大学公共管理学院教授、院长,浙江大学社会治理研究院院长,浙江省商会发展研究院院长,浙江省公共管理学会会长

中新社  柴燕菲 赵晔娇 张斌

改革开放40年,浙江是真真切切的受益者。靠改革开放的春风,浙江从一个经济、社会都比较落后的资源小省,逆袭成为中国改革开放的模范生。这一过程中涌现出许多改革样本,而十八大以来的最多跑一次改革,特色小镇建设,基层社会治理中的自治、法治、德治等,我称之为新浙江现象,与当年民营经济、专业市场、产业集群、民间商会等浙江现象相对应。这些新浙江现象为浙江发展闯关,为全国改革探路。


最多跑一次改革是浙江持续进行政府改革的产物


 2001年加入WTO之后,我国就做出了行政权的行使和政府法制必须与世贸组织及发达国家相接轨的承诺,行政审批制度改革势在必行。当年起,全国行政审批制度改革工作随即展开。

浙江早在1999年就率先开展了行政审批制度改革,后来又进行多轮行政审批制度改革,成为全国审批项目最少的省份之一。2004年,浙江在全省具有行政管理职能的单位全面开展机关效能建设。2014年,浙江在全国率先推行四张清单一张网改革。

2016 年 12月,浙江省委经济工作会议提出,要加快推进最多跑一次” 改革。2017  2月,浙江省正式印发《加快推进最多跑一次改革实施方案》,整个过程很快。

结合以往浙江率先进行的改革,最多跑一次改革实际上是改革开放以来浙江持续进行政府改革的产物,体现出的显著特征就是政府怎样能更加高效,怎样能更加满足人民群众对美好生活的向往,以此进行改良、改革,甚至是自身革命。

2017年年初我就开始最后跑一次调研。在当时,大家都很疑惑,各级党政领导干部和企业、社会的反响并没有那么强烈。

在调研中,有些机关干部觉得,浙江经过长时期持续的改革,改的余地已经不多了,最多跑一次改革的效果不会很显著。一些企业家、社会组织的负责人跟我说,不要说跑一次,哪怕三次、五次,只要能让我办好就很不错了, “最多跑一次一定做不到。后来外省还有人在网上发帖评论浙江提出的最多跑一次改革,说如果能做到跑五次、六次、七次、八次那就很不错了,可见大家对这个改革并不看好。

但浙江省委省政府坚定地推进最多跑一次改革,迅速在全省产生重大影响。到 2018 9月底,根据第三方调查研究表明,浙江最多跑一次实现事项已经达到了88.8%,群众满意率达到94.7%


图为南湖行政服务大厅  嘉兴宣传部供图

“最多跑一次改革,较为成功地实现了当代中国政府的治理逻辑从政府中心主义以人民为中心的转型,同时,以政府自我革命为突破口,撬动了经济社会各领域开展以人民为中心的全面深化改革,在全社会的公共服务供给中,逐渐树立起了以民众为逻辑出发点的治理共识。

回过头来看,我认为这项改革可以分三部分总结:浙江故事、全国扩散、中国方案。


首先来谈浙江故事。


之所以推行最多跑一次改革,浙江的考量有两个方面:一方面是便民服务,解决老百姓办事难问题。虽然经过多年政府改革,浙江还是存在门难进、脸难看、事难办的问题,改革要让便民服务真正便起来。另一方面是更深层次的问题,浙江是经济发达地区,怎么做才能始终走在前列?改革开放40年来,浙江虽然依靠体制优势取得很大成就,但制度成本也在不断积累,这就需要进一步优化营商环境、公共服务、供给体制、公共权力运行体制等。

我们考察了改革对经济体制的撬动,能够看出改革对营商环境优化所起的作用。比如标准地+承诺制+政府代办制改革,使企业投资项目审批发生重大变化。原来,我国企业投资项目审批过程平均耗时400多天。最多跑一次改革中,浙江政府提出120 天,其实这是经合组织(OECD)国家平均数。全球营商环境评价指标里,营商环境评价指标有十个,第一个是企业创办时间。新西兰仅需半天,只有一个环节。浙江现在已经减少到五个环节,大概需要两天,大大高于全国平均水平。

再比如与民生息息相关的医卫领域,原来门庭若市的医院就医体验非常不好,不要说普通百姓,就算有认识的医生乃至医院领导,就医体验仍然很差。但现在,挂号、诊疗、住院、结账,医院服务的便利化程度提高很多,改革可以说是让人眼前一亮。

图为杭州市公安局出入境接待大厅  张斌 摄

图为杭州市拱墅区行政服务中心内景  宋唯岚 摄


第二部分,浙江故事向全国扩散。

 

从纵向看,浙江的改革一开始就受到中央关注,20175月,中办、国办《内部咨询》就报道了浙江最多跑一次改革。2018 1月,中央全面深化改革领导小组第二次会议审议了《浙江省最多跑一次改革调研报告》,中央深改办建议向全国复制推广浙江经验,使这项改革迅速地向全国推广。

从横向看,改革推进过程中其他省市区纷纷响应。西安是最早响应的,浙江于2017  2  20日发布实施方案,3月,西安就提出要推动最多跑一次” 改革,并很快出台改革实施方案,跟浙江实施方案内容相似度非常高。

后来,江苏推出了不见面审批改革,湖北武汉提出马上办、一次办、网上办,广东佛山、东莞都推出类似改革。我们在几个重要省市都进行了调研,还把浙江和其他省市相关文件做了相似度分析,结果非常有趣:总体相似度比较高,但有不同表现,离浙江省近的省份相似度低,远的相似度高。

现在,除了新疆、西藏等少数省区,全国有29个省、市、区都开展了最多跑一次改革或类似改革,但是在实现程度方面,人民群众的体验差别是很大的。

我们在调研过程中感受到,最多跑一次改革在浙江的群众满意度较高,是因为浙江在管理保障上做得好。我经常说,给治理难题找出技术方案,让技术运用提供管理保障。最多跑一次改革的领导体制、工作机制,横向部门间协调体制机制,以及市民反馈、第三方评估等信息机制,都是重要的管理保障。

图为办事大厅  常山宣传部提供

现在浙江省委书记车俊每到一个地方视察工作,都会去行政服务中心,都要跟民众交流。他说,这是庄严的社会承诺,他要去看看这个承诺兑现了没有。

此外,多年来浙江政府改革创造的干部基础非常好。浙江各地都能看到一大批有专业、有情怀、讲奉献的领导干部和各级办事员。有一位基层干部跟我说:郁老师,你们老关心群众的获得感,我们也有很强的获得感,以前少数或者一部分官员给群众留下不好的印象,门难进、脸难看、事难办,人家讲起我们政府官员,我们也没有面子,但现在我们很有面子,很有成就感,因为我们把大家的困难都解决了。

图位浙江省诸暨市某食品有限公司员工在办理营业执照 胡哲斐 摄


第三部分,最多跑一次改革能否成为中国方案?


事实上,改革开放40年的历史跟全球公共管理改革同步同调。过去40年,中国是西方或全球公共管理改革的学习者、受益者。目前,中国正转变为全球公共管理改革的倡议者,甚至引领者。最多跑一次改革就有可能为全球公共管理改革提供中国方案。

“最多跑一次改革给我们一个非常重要的启示:政府工作做得好不好,不是取决于政府以什么工作为重点,而是取决于人民群众的体验感、满意度,这是与以往改革最大的区别。目前,随着改革进入2 . 0版本,关于部门职能协调、流程再造、信息共享等老大难问题,浙江正在快速推进解决中。这也是对全球公共管理改革的重要贡献。

图为义乌市行政服务中心  王刚 摄


特色小镇作为高质量发展的有效载体将出现高级形态


2015 年,浙江将加快规划建设一批特色小镇列入省政府工作报告,同样取得了丰硕成果并向全国扩散。截至2018  1  11 日,全国有 20 个省、市、区提出特色小镇创建计划,省级特色小镇总计划数量已超过1500个。这也是典型的新浙江现象

特色小镇建设有它的背景。改革开放40年,开发区是浙江经济发展的重要力量,能够快速促进地方经济发展,在招商引资方面发挥了重要作用。当然也存在一些问题,市场瞬息万变,产业业态也时刻发生变化,开发区很难适应产业、市场的变化。

2014 年,时任浙江省省长李强视察杭州云栖小镇提出特色小镇这个概念的时候,浙江某个地市的开发区只有两家企业在生产,其他基本上停产了。

浙江省产业集聚传统非常深厚,有500 多个上10亿规模的产业集群,需要新的生产要素进入,以实现产业发展,同时浙江又受到土地资源的制约。基于对土地指标、开发区行政成绩这些约束条件的突破,浙江提出特色小镇建设。简单地说,特色小镇不是一个镇,它非镇非区,是新型产业、新业态的产业集聚地。

特色小镇概念一提出,就受到广泛关注。2015  9月,现任国务院副总理、时任中央财经领导小组办公室主任刘鹤到浙江调研特色小镇,肯定了这一创新。2016  7月,住建部、发改委、财政部联合发布文件称,2020年前,将培育 1000个各具特色、富有活力的特色小镇。当年10月,住建部公布了首批127个中国特色小镇。

随后,江苏提出将力争通过 3  5 年分批培育创建 100 个左右的特色小镇,云南省提出用5年时间重点开发建设210个省级特色小镇,山东省提出到2020年将创建100个左右特色小镇

不过,在全国特色小镇建设热潮中,出现了任务工程”“房地产化”“重形轻魂等不当倾向,也出现了对特色小镇的多元解读。一种是发改委系统把它理解为体制创新,另一种是住建部门把它理解为小城镇建设。

2017年年初,中央领导对特色小镇的发展提了一些问题,国家发改委于2017  4月成立七个调研组分赴全国各地展开调研,以我为组长的浙江大学公共管理学院调研组是唯一一个来自高校的调研组,当时的重点任务就是调研浙江省创新培育特色小镇的机制和经验。

我们调研选取了6个特色小镇,通过调研,发现了浙江的经验:在申报特色小镇前,这些小镇已经具备了较好的主体产业(链)基础,正处于受制于外部压力寻求突破,或面临机遇谋求提升的关键阶段。在成为特色小镇后,当地政府也未以政府取代市场,而是注重发掘企业家能人,以完善、提升功能区服务为根本,撬动社会资本投入特色小镇建设。

至关重要的是,各地政府都把增进包容性发展作为特色小镇建设的必备要素,通过赢得当地居民支持、增强获得感,进一步推动了特色小镇的可持续发展。

浙江特色小镇发展3年来,入驻企业达5万多户,其中国家级高新技术企业 525 家;建成创业创新基地360 个,集聚了新四军创业人才2万人。特色小镇已成为高端要素集聚地,实现了小空间大集聚、小平台大产业、小载体大创新,成为浙江实现传统产业化转型升级的典型案例。

浙江省丽水市古堰画乡特色小镇  何蓬磊 摄

当然,作为尚在探索中的新生事物,我们也发现了浙江省特色小镇建设中存在的开发区模式依然存在、顶层设计尚待完善、人才引进困难重重、政府观念尚待转变、社区营造亟须跟进等问题,对应提出了避免仅靠政策优惠来培育特色小镇、避免推动建设特色小镇的主体单一化、避免特色小镇一刀切的顶层设计、避免产业优于社区的观念等建议。

2018 年年初,中央政府把对特色小镇的多元解读定了调,采取发改委的路线,特色小镇建设归属发改委,这应该说是采取了浙江特色小镇的概念。

国家发改委文件中还罕见地专门指出,要对浙江经验中可复制和不可复制的内容进行区分。我对这点很认可,比如杭州市上城区的玉皇山基金小镇,就是因为浙江民营资本丰厚,各类基金的数量很多才有的,复制需要的条件较高。而且,浙江也不能把特色小镇中的产业固定化,因为浙江肯定要朝着高端服务业方向发展,很多制造产业需要转移出去。

总的来讲,特色小镇是浙江经济社会发展的新亮点,是浙江经济高质量发展的有效载体。就像2014  10月,李强同志考察云栖小镇时首次提出特色小镇概念时说的,格林尼治、达沃斯这些小城将是特色小镇的高级形态。浙江一直在探索特色小镇的发展,也慢慢会出现它的高级形态。


三治建设提供了生动的基层社会治理样本


近几年,越来越多的浙江模式开始向全国推广。2017 年,党的十九大报告中提出,要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,这与浙江桐乡的实践有着密切关系。

2013年,现任浙江文旅厅副厅长、时任桐乡市委书记卢跃东找到我,说要跟我商讨一个重要问题——如何提高基层社会治理的能力和水平。基层自治是我国的基本政治制度,但长期以来,基层自治本身是不充分的,实行自治制度不等于一定就会形成高质量、高水平的自治。

特别是伴随着改革开放的进程,我们注意到,越是经济较为发达的地方,基层社会治理问题越突出。经济要发展,就会涉及资源整合。比如桐乡市高桥镇当年建高铁要拆迁农民的房子,就会引发社会治理问题。

我们当时想到了源自浙江诸暨的枫桥经验。这是20 世纪 60年代初浙江诸暨枫桥镇干部群众创造的化解基层矛盾的一套方法,概括而言就是小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交,就地化解。但是在新时代,我们应该如何来提高社会治理的能力和水平?


图为诸暨枫桥经验陈列馆一角   吴平 摄

多次探讨后,我们认为,实现高质量、高水平的基层自治,可以在自治基础上加上法治和德治,这就对进一步提升基层社会自治水平提出了新的更高要求,就此形成了推动基层社会治理中的德治、自治、法治三治建设的想法。后来时任浙江省委副书记王辉忠到桐乡调研,他当时就拍板说:可大胆进行尝试、探索。

我后来为了让德治既能落实,又不超纲,就提出两点:一是德治一定要在法治的框架下践行,是符合法律边界内的道德评判;二是德治 “一定是中国现代社会主义的新道德,而不是过去的一些旧道德。

如果没有现代性的法治精神作为约束,基层社会治理中的德治很容易沦为人治,即鲁迅先生所说的礼教吃人。五年试验下来,桐乡的德治已形成三种形式落实:一是道德评判团,针对日常道德争议事件进行规劝;二是曝光台,揭露违法失德的现象;还有一种是各种好人好事的评比。

在基层社会治理中,德治是先发机制,在矛盾尚未出现或萌芽的时候发挥作用,预防矛盾;自治是常态机制,在任何基层社会事务治理中都发挥作用;法治是自治和德治的全程保障机制。同时,德治并非只在事前起预防作用,还作为自治和法治的补充和润滑剂

浙江是自治、法治、德治建设的发源地,如何成为示范地甚至引领地,需要在三治结合走向三治融合上下功夫。

目前,政府的多个部门在抓三治工作。基层社会治理存在缺乏顶层设计、统筹协调难的九龙治水问题。自治、法治、德治融合建设的核心在于组织架构上坚持整体论,寻找有效载体,激发广泛群众参与,让社会运转起来。

我认为,对政府而言,要扮演有推有退的角色,引导和增强基层群众自治,减少政府对基层社会事务的直接干预,降低政府社会管理成本。同时,强化法治保障,弘扬德治正气,提高基层群众自治的质量,从而形成一个既规范有序又充满活力的基层社会治理新形态。

2017 年29日,我参加了中央有关部门到浙江省征求对党的十九大报告建议的调研会议,当时就特别提出了要借鉴桐乡三治经验,创新社会管理模式。后来,党的十九大报告就专门写到这点。可以说,三治建设已成为浙江为全国提供的生动基层社会治理样本。

浙江县域医共体建设有望成为新浙江现象


浙江的县域医共体建设有望形成又一新浙江现象,为中国医疗卫生供给侧改革提供浙江经验。


图为浙江县域医共同建设中的连续服务中心   张煜欢 摄

我做医改研究是个偶然。2014年春节,我在桐乡遇到一位管医卫领域的领导,我们就聊起医改。这位领导很有性格,他说他对当时已有的医改研究不满意,这激发了我的斗志,我说,我给你做一个医改研究,科研经费什么的都不要。

其实,我国自 2009年启动实施新医改以来,各级政府不断加大对基层医疗卫生机构基础设施与设备配置的财政投入,基层医疗卫生服务体系网络逐步健全,服务能力有所提升,取得了一定的阶段性成效。但当前,基层医疗卫生机构仍面临着基本医疗功能弱化、优质资源配置不足、激励机制与医保支付方式不够合理、医务人员积极性不高、人才引进乏力等突出问题,严重限制了基层医疗卫生服务能力的进一步提升。

浙江省在推进新医改的过程中,表现非常亮眼,推出了双下沉两提升等政策,就是希望做实基层医疗卫生服务,但实施的效果不尽如人意。实际上,医疗机构的行政分级管理体制是造成我国医疗卫生服务体系碎片化的重要结构性原因,这既不利于医疗卫生资源的优化整合和集约利用,也增加了分级诊疗体系中上下级医疗机构纵向合作的协调成本。

就这样,2016 年,我们向浙江省提出要加快推进县域紧密型医疗联合体建设的建议。这一思路落脚于以县级公立医院为龙头的县域医疗卫生服务能力整体提升,着眼于县乡村医疗卫生资源的纵向整合和集约利用,实现医联体内的机构人、财、物一体化运作,以县域一体化的整合服务形式实现分级诊疗的基层首诊要求,以县域一体化的整体对接形式实现城市医院对基层的优质资源下沉和合作办医,并在功能资源布局、人事编制管理、财政补偿投入、医保支付方式、组织管理体制五个方面对现行的管理体制作出重大突破。

过去了,如今的乡镇卫生院反而没法接生孩子,连清创手术都做不了。新医改提出强基层,强了那么多年,花了很多钱,但基层医疗卫生服务能力还是很低。

吸纳我们提出的方案,2017 9月浙江省县域医共体试点开始。2018 5月,浙江省副省长成岳冲开了个座谈会,让试点县市汇报试点成绩。会后,他把我找去说:到底是不是像座谈会上大家说的那么好,你给我做一个独立评估。因为这个想法是你们提出来的,你来看看有没有达到这个目标。

调研中,我们在衢州市常山县看到,常山乡镇卫生院已经有妇科、儿科、外科,这相比过去,已经是很大的进步。其他多个试点县也是如此。县级医院医生还每周定期到乡镇卫生院坐诊,让乡镇卫生院也有好医生,而且乡镇卫生院也可以给病人拍片、检验,拍了片以后可以上传到县医院,送检的标本血液都可以快递到县医院,强化了基层诊疗能力。

再比如试点的淳安县,原来年检验收入只有不到2000 万元,现在达到7000万元,带动了乡镇卫生院的诊疗质量,让基层老百姓看病更方便,基层医生更好地起到健康守门人的作用。

我们的调研针对浙江提出的三个目标:强化分级诊疗、强化公共卫生、强化基层医疗卫生服务能力,结果表明,总体情况是比较好的。

更重要的是,我们调研发现,浙江通过县域医共体建设,把原有的管理体制都打破了,重构了一个新的医疗机构管理体系,这个意义十分重大。现在,浙江省已经发布全省推广县域医共体建设的文件,如果这个能做成功,有望成为浙江的又一新名片。


图为德清县洛舍镇砂村新建的村卫生室 张煜欢 摄


新浙江现象为浙江发展闯关,为全国改革探路


在我看来,前面提到的“最多跑一次”改革,特色小镇建设,基层社会治理中的自治、法治、德治,县域医共体建设等,共同组成了当下的“新浙江现象”。事实上,“新浙江现象”还有多项。总结“新浙江现象”出现的原因,我认为是很多方面促成的。

我们发现,地方政府、民营经济、民间社会力量,特别是像行业协会商会等社会组织,它们两两之间都形成了一种良性互动。浙江在近代就开始有商品经济、市场经济的文化萌发。我一直研究商会,1905年温州商会就成立了,杭州商会也在差不多时间成立。现在全国行业协会商会发展得最好的就是浙江,浙江有土壤、基因,改革开放春风一吹拂,这些又生根发芽了。

浙江市场经济意识非常强,民营经济的发展是浙江最具有显示度的特征,民营经济的发展除了产生了很大的财富,也推动了政府改革,形成了民间的社会力量,资源不再是由政府全部控制,所以三者之间的良性互动关系能够解释浙江的改革创新。

而且浙江的县处级干部,大部分都到欧美等西方国家学习过。现代社会科学的传播对浙江改革创新起到很重要的作用,让浙江跟先进国家同步同调的重要原因就是,浙江一直是一个学习者、受益者。

比如20世纪90年代后期,美国克林顿政府创新推出政府雇员制度。21 世纪初,宁波、杭州就有了政府雇员,现在衢州开展“最多跑一次”改革,窗口工作人员就实行政府雇员制。再比如政府购买居家养老服务,2004年,宁波海曙区的领导到新西兰考察,看到最早首创的居家养老服务,回来就开始通过政府购买市场服务等方式进行推广。通过不断地开发、走出去,我们学习到了先进的经验,通过适应本土国情、省情的创造性转化,实现为我所用。

观察“新浙江现象”能够发现,浙江改革的根本动力来自自身的经济社会发展的需要。无论是全面改革还是对外开放,浙江都能够不断形成新现象。改革开放40年来,浙江始终走在前列,干在实处,勇立潮头,这种先行先试的勇气和努力,就是我们最珍贵的浙江精神。