政府与创建特色小镇_定位_到位与补位

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时间：2019-01-09 09:40:00 来源：浙江社会科学阅读：1920

张蔚文

（浙江大学新型城镇化研究中心教授）

自改革开放以来，浙江省逐步形成了不同产业、不同特色的块状经济。然而随着时间的流逝，这些曾经红极一时的块状经济显现出一些共有的特征，即“缺乏创新、产业低端、资源利用粗放”，在进一步推动浙江经济发展的过程中力有不逮。正是在这样的背景下，特色小镇应运而生。

从浙江省省长李强在云栖小镇举行的首场阿里云开发者大会上首次提及“特色小镇”一词；到2015 年 1 月浙江省十二届人大三次会议通过的《政府工作报告》中“特色小镇”成为关键词之一；再到 4 月 22 日省政府公布的《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确特色小镇的定位和要求；直至同年 6 月 24 日全省特色小镇规划建设工作现场推进会召开，标志着特色小镇正式步入实施阶段。

打造特色小镇事实上是浙江省转型升级 10招组合拳中的其中一招，主要目的在于培育发展信息、健康、环保、旅游、时尚、金融、高端装备等七个支撑浙江未来发展的万亿级产业。通过特色小镇建设来达到培育产业的目的，这是一记妙招，一方面可以切实推动创新产业落地，另一方面，又能兼顾茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、木雕、根雕、石雕、文房等历史经典产业。归根到底，是有选择的转型升级，是在传承并发扬光大历史经典产业基础之上的产业创新和产业升级。

从目前实施情况来看，地方政府对创建特色小镇的热情相当高，例如，首批 37 个省级特色小镇是从 260 多个各地上报的创建申请中筛选出来的。截止到目前，全省已有7 个市、 66 个县出台了特色小镇专项扶持政策。然而，根据《指导意见》的精神，特色小镇的运作方式是“政府引导，企业主体、市场化运作”。可见，尽管特色小镇这一全新经济形态是由政府提出并引导的，但归根到底其运营主体还是企业而非政府。换言之，如果只是政府一头热，企业没有积极性，那么创建特色小镇也只能是一纸空谈。因此，针对建设特色小镇这样一项全新的工作，如何处理好与企业的关系，在发挥引领角色的同时充分挖掘市场的力量，对缺乏经验的政府来说不能不说是一个严峻的挑战。关于政府和企业的关系，尽管听起来是个老生常谈的话题，但真正要在实践中厘清二者的边界，各司其职，各尽其责，并非易事。本文后续将讨论如下话题：创建特色小镇过程中，理论上应如何准确定位政府功能？在履行政府职责的实践中如何能够力求到位而不越位？还需要在解决哪些新问题上进行补位？

一、政府的定位是否准确？

特色小镇虽然不是真正意义上的“镇”，但有关城市（镇）经营管理中政府和企业（或公共部门和私人部门）关系的理论同样适用于它。那么，政府究竟应该如何定位自己在特色小镇建设中的功能和作用？什么场合下需要政府出面干预市场呢？首先是私营企业无法完成的公共服务，如符合 3A级或 5A 级景区标准的配套；其次是私营企业不愿提供的服务，此类公共服务所需的投资超过私营企业的财力，而且回报率很低，要冒一定的风险或者投资回收期很长，如基础设施；还有一种情形，私营企业能够也愿意提供一种服务，但是该类服务的技术特性或者投资规模不利于竞争，因而需要政府干预来保护公众免受垄断力量的操纵，如电力供应、污水处理等（张蔚文和徐建春， 2002 ；诸慧伟和张蔚文， 2004 ）。

按照《指导意见》的设计，“特色小镇建设要坚持政府引导、企业主体、市场化运作，既凸显企业主体地位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又加强政府引导和服务保障，在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护等方面更好发挥作用。 ”总的来说，政府在特色小镇建设中的定位还是比较准确的。但这里还需特别指出的一点是，理论上，政府是公共服务的供应商，有职责决定公共服务的数量和质量，并在资金上和执行上给予保证，但政府不一定非得自己生产服务，供应服务和生产服务这两者可以而且经常是分离的。从国内外城市发展的实践来看，绝大部分城市服务是由私营组织，即企业供应并生产的（张蔚文和徐建春，2002 ）。

除了供应基础设施和公共服务之外，政府还有一项重要职责就是规范那些影响城镇居民公共福利、健康及安全的私人行为，这也是私人部门无法做到的。具体到特色小镇的建设上来，比如规范并监督基础设施建设的质量，防止“豆腐渣”工程出现；又如建立健全的社会保障体系，以吸引优秀人才，减轻外来人员的后顾之忧等。政府只有在规范好以上种种的基础上才能更好地推动特色小镇健康良好地发展。

二、政府的角色是否到位？

由于特色小镇创建工作刚刚起步，首批 37 个省级特色小镇公布还不到 1 年，第二批 42 个上个月才新鲜出炉，目前讨论这个话题似乎还为时过早，因此，本节主要考察各级政府在前期规划阶段的工作是否到位。

根据各地公开发布的加快特色小镇规划建设的实施意见、十三五规划纲要以及政府文件初步统计，全省 10 个地级市（除舟山市外）三年内计划培育和创建的省、市、县（市、区）各级特色小镇数量已达到 473 个，其中杭州和宁波各 100 个，台州 60 个，温州市只计算了创建目标里的 11 个省级特色小镇。如果加上舟山市以及温州市的市级以下特色小镇，总数预计会超过 500 个。全省 3年内规划培育和创建超过 500 个特色小镇是一个什么概念？让我们来简单算笔账：全省截止到2014 年底共有乡级行政区 1321 个，其中镇 629个，乡 258 个，街道 434 个； ③ 虽然特色小镇并不是传统意义上的“镇”，不以行政区域为界，规划面积和建设面积一般也只是控制在 3 平方公里和 1 平方公里左右，但它相对独立于市区，而且一般也不会选址在基础设施相对落后的乡，因此，绝大多数特色小镇最终会落脚到建制镇；因此，若以建制镇为基数计算，全省每 1.3 个镇就有1 个正在创建或培育的特色小镇，特色小镇可谓遍地开花了。

地方政府对创建特色小镇的热情如此之高，很大程度上源于省政府给予的优惠政策，首先是土地要素保障，《指导意见》规定：“确需新增建设用地的，由各地先行办理农用地转用及供地手续，对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的 50% 给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按 60% 给予配套奖励”；其次是财政支持，“特色小镇在创建期间及验收命名后，其规划空间范围内的新增财政

收入上交省财政部分，前 3 年全额返还、后 2 年返还一半给当地财政”。除了省里的优惠政策，地级市政府也纷纷出台扶持政策，以杭州市为例，不仅比省里加大了用地保障和财政支持力度，还在人才政策、投融资政策、体制机制创新等方面下大功夫、花大力气，积极主动推动特色小镇的规划建设工作。

从各级地方政府对《指导意见》所作出的热烈反响来看，至少省政府在理念倡导、搭建平台和政策供给等方面所扮演的角色是到位的，然而，对于那么多蜂拥而至的特色小镇规划，笔者还是有所担忧 : 首先，所谓特色，就是与众不同，即使不是独有的，至少也是少有的，多了自然就不稀罕了。即使放眼国际，能让人说得出名字记得住特色的小镇也是屈指可数，何况是在浙江这样一个土地面积在全国大陆排倒数第二的土壤里，一下子要建那么多产业特色明显，兼具文化、旅游及服务功能的特色小镇，并不现实。其次，明明知道是不可能的事，为什么还要一窝蜂地上？是不是我们的制度设计出了问题？为了防止搭便车，《指导意见》在给予优惠政策的同时，也加上了这一条，即“对 3 年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标”。但是，鉴于地方官员的短期行为，这一条规定对本届政府的约束力并不强。再次，可能不乏带有这样心理的人，即东边不亮西边亮，网撒得大一些，也许会提高成功几率。殊不知，分散投资不仅形不成规模效应，从而使效率损失，而且还很有可能造成同质化、恶性竞争的不利局面。

综上，笔者认为，短期内特色小镇培育和创建数量不宜过多。《浙江省特色小镇创建导则》里有关“形成‘培育一批、创建一批、验收命名一批’的特色小镇建设格局” ④ 的提法是对的，但在时限上能否拉长到 5~8 年。以笔者之见，三年后，全省若能真正建成 30 个名副其实的省级特色小镇以及若干个各具特色的市级特色小镇，就已经是不俗的成绩了。

三、政府还需要在哪些方面补位？

特色小镇是个新生事物，在实践中还有很多值得深入探讨和进一步探索的问题，对于政府而言，特色小镇建设是一项全新的工作，这必然对其履行职责、进一步补位提出了更高的要求。以下是特色小镇创建过程中必须思考的一些问题：

第一，如何使“加倍倒扣省奖励的用地指标”这一惩罚措施在实践中可操作，从而使其真正起到防止搭政策便车行为的发生？

第二，如何把握“宽进严定”的尺度，从而确保入围者真正具备特色小镇的内涵和发展前景？

第三，特色小镇突破了行政界线的框定，管理上如何才能在整个行政区域通盘考虑的前提下体现其特殊性？

第四，特色小镇的发展会不会形成类似“点轴增长极”理论描述的状态？它们对浙江整体经济发展的正面作用和负面作用如何？

第五，能否通过创建特色小镇带动开发区和工业园区的产城融合改造？

第六，特色小镇与卫星城镇之间的关系如何？未来，特色小镇有没有可能发展成卫星镇？

注释：

①http://zjnews.zjol.com.cn/system/2015/06/16/020700391.shtml.

②http://zjnews.zjol.com.cn/system/2016/01/28/021007522.shtml.

③http://www.zjmz.gov.cn/il.htm?a =si&key =main/07/XinzhengQuhua&id=4028e4814aaef0d8014ab2d0dda7001a.