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浙江省特色小镇建设的基本经验与未来

时间:2019-01-10 09:37:00 来源:浙江社会科学 阅读:1048

郁建兴 张蔚文 高翔 等

(本文执笔者还有李学文、邹永华、吴宇哲等,课题组重要成员还有韩昊英、刘福根、周皓昕、樊靓、白粤、杭云、陈宇璇、徐磊、行鸣、李洋鑫、卓何佳等)


内容提要:浙江省六个特色小镇案例显示,充分尊重市场机制在特色小镇形成、发展中的支配地位,充分激发社会力量在特色小镇壮大、提升中的主导作用,是浙江省得以较好推动特色小镇建设的重要经验。而且,各地政府都把增进包容性发展作为特色小镇建设的必备要素,通过赢得当地居民支持、增强获得感,进一步推动了特色小镇的可持续发展。强调市场机制的决定性作用,对于在全国范围内推广特色小镇建设具有重要的启示意义。在特色小镇建设过程中,各级政府的核心作用并不在于资源的倾斜性配置,而在于引导、规范和服务。


关键词:特色小镇 政府 市场机制


作者:郁建兴,哲学博士,浙江大学公共管理学院教授、院长,浙江省特色小镇研究会会长;张蔚文,经济学博士,浙江大学公共管理学院教授,浙江省特色小镇研究会执行会长;高翔,管理学博士,浙江大学公共管理学院副教授。(杭州310058)


特色小镇概念一经提出, 即成为社会各界热词,全国上下形成了特色小镇建设热潮,但其中也出现了“任务工程”、“房地产化”、“重形轻魂”等不当倾向,引起了中央领导人的高度重视,国家发展和改革委员会于2017 4 月成立七个调研组,分赴全国各地展开调研。浙江大学公共管理学院调研组的重点任务是调研浙江省创新培育特色小镇的机制和经验。调研组在浙江省第一批和第二批共计78 个省级特色小镇创建名单中选取了6 个小镇进行深度调研,以下观点主要来自本次调研,同时也结合了本研究团队一直以来对特色小镇的研究结果。

一、调研小镇概况

本次调研选取的6 个特色小镇, 其中4 个属于第一批省级特色小镇创建名单,在2015 年度考核中被评为优秀, 分别为杭州市上城区玉皇山南基金小镇、诸暨袜艺小镇、龙游红木小镇、莲都古堰画乡小镇;2 个来自第二批省级特色小镇创建名单, 分别为金华新能源汽车小镇和吴兴美妆小镇。6 个小镇分属6 个不同地级市,代表了省内发达地区、快速发展中地区和相对欠发达地区,以及金融业集聚、传统产业转型升级、民企主导造镇、历史古迹与时尚旅游、工业4.0 和产业园区升级再造等不同类型。

1. 玉皇山南基金小镇

玉皇山南基金小镇位于杭州市上城区八卦田景区,曾是南宋皇宫所在地。改革开放后,这里形成了陶瓷品市场。近年来,在政府推动下,南方设计院将其改造为“玉皇山南国际文化创意产业园”。文创企业的新创意要借资本的力量才能转化为创造价值的产业, 园区因此引入私募基金。此后, 由于浙江高度发达的民间经济和基金产业办公方式简便的特点, 基金产业的发展逐渐超过了文创产业。2015 年,浙江省提出建设“特色小镇”,玉皇山南的产业模式和特色小镇的要求不谋而合,“玉皇山南基金小镇”应运而生。小镇定位于基金产业,规划面积约5.6 平方公里,已累计吸引有效投资超过50 亿,目前有股权投资类企业740 余家、证券类企业360 余家、期货类企业40 余家,私募股权机构在小镇所有机构占比达70%。拥有国外引进人才200 多人、国内重点高校毕业人才30余人、国家千人计划2 人,浙江省千人计划2 人。小镇以4A 级景区标准进行打造,区域内水系林木的覆盖率达70%。在运营方面,小镇坚持“企业主体、市场化运作、政府服务”的原则。在配套方面,既有邵逸夫国际医院、国际学校等生活配套,更着眼于具有针对性、产业链上的配套,如银行、会计师事务所、律师事务所、路演中心等。2016 年小镇基金向浙江省实体经济贡献2600 亿投资,现已成为浙江“转型升级的示范、金融创新的窗口”。

2. 诸暨袜艺小镇

诸暨袜艺小镇坐落于浙江省诸暨市大唐镇。20 世纪70 年代末, 当地去上海等地打工的工人带回外地工厂淘汰的手摇袜机, 开始从事袜子制作和销售。经过30 多年发展,大唐镇形成了高度集聚与完善的袜子产业链。2014 11 3 日,大唐镇发生恶性刑事案件, 全镇随之开展了声势浩大的整治工作,袜业一度跌至谷底。为破解危机,2015 年,大唐提出传统产业转型升级的“袜艺小镇”建设,获批成为首批省级特色小镇。小镇通过产业平台搭建,聚焦智能制造、原料和机械研发、创意设计、品牌销售等环节,致力于将“贴牌袜子”向“功能袜子”和“时尚袜子”转型升级。小镇规划面积2.96 平方公里。截至2016 年底,小镇已累计完成固定资产投资42.68 亿元, 其中特色产业投资33 亿元,占比77%。入驻各类企业617 家,实现规模以上工业总产值94 亿元,规上工业主营业务收入76 亿元,限上服务业营业收入29 亿元;新增创业人员518 名,引进“国家千人”、绍兴“330 英才”各1 名;两年累计获得发明专利28 项,获得实用新型专利536 项。大唐袜艺文化体验馆、袜艺广场等项目建设将产业与旅游文化结合。在运营方面,确定并实施政府引导、企业为主、市场化运作的投资方案。

3. 龙游红木小镇

红木小镇坐落于浙江省龙游县湖镇镇, 距龙游县城14 公里,由民营企业中国年年红家居集团有限公司独资建设。位于衢江与灵山江相会处的小镇自然环境优美,总占地面积5250 亩,建设用地为2232 亩,水域2000 余亩。年年红家居集团早在2004 年就落户该地,并成长为全国红木制造的龙头企业。2014 年,受宏观经济的影响,国内红木行业遇到发展瓶颈, 年年红家居集团寻求产业转型升级,提出了“产业是基础、文化是灵魂、创意是可持续发展”的口号,并开始通过建设一个文化创意旅游区域,把探索新经济模式的想法落到实处。董事长金樟溪先生全身心投入, 对推动红木小镇建设起到了关键作用。按照“制造基地+文化旅游”模式,红木小镇计划打造含特色制造、国学博览、家具体验、创意设计、文化旅游为一体的产业园。小镇规划成五部分,即红木家具制造基地、国学博览园、网上销售中心、木都商贸中心和文化创意园。目前,国学博览园已初步建成,进入试营业阶段,计划于2017 10 月正式开园营业。小镇估算总投资超过80 亿元,目前已完成投资约30 亿元。

4. 莲都古堰画乡小镇

古堰画乡特色小镇, 是发展旅游产业后发优势的典型代表。它位于浙江省丽水市莲都区境内,行政辖区涉及大港头镇和碧湖镇, 核心区块面积3.91 平方公里,包括大港头村、堰头村、保定村、玉溪村、河边村、河边金村6 个村范围,现有居民1.5万人。小镇历史积淀深厚,文化氛围浓郁,特色集中表现在“古堰”和“画乡”两个方面。“古堰”指的是建于公元505 年的世界灌溉工程遗产“通济堰”,内有古街古亭古埠头、青瓷古窑址、大大小小的古村落和古樟树群, 真山真水, 自然古朴;“画乡”突出了文化特色和发展定位,有艺术界著名的“中国巴比松画派”, 以及专业美术写生创作基地和丽水九龙巴比松写生创作基地, 建有丽水巴比松陈列馆、丽水油画院和古堰画乡展览馆。小镇产业形态特色鲜明,形成了“旅游+油画”、“旅游+民宿产业”、“旅游+养生农业”多维互补的产业网络。2016 年小镇完成投资10.52 亿元。针对小镇基础设施建设相对薄弱的特点, 当地政府专门成立了“莲都区特色小镇工作领导小组”,齐抓共管,通过“景镇合一” 的方式理顺小镇的发展体制机制,改善居民的居住功能配套。

5. 金华新能源汽车小镇

金华新能源汽车小镇坐落于金华国家级经济技术开发区。自1992 年开发区设立起,传统的“汽摩配”产业经过20 多年发展后,形成了厚实的产业基础,同时也迎来了转型升级的发展契机。在已有的新能源汽车产业园项目的空间和政策基础上,汽车小镇2016 年获批成为第二批省级特色小镇。小镇聚焦高端装备制造业,以新能源汽车的研发设计和智能制造为产业发展的龙头和方向。小镇区位条件优越,规划面积3.6 平方公里。目前,小镇已经完成固定资产投资31.5 亿元,其中完成特色产业投资29.5 亿元,占比94%。众泰、吉利汽车、杭州大华科技三家上市公司和国家机动车零部件质检中心等高端企业落户小镇。小镇初步形成创新平台,专利拥有量43 个,引进国家级、省级“千人计划”人才各1 人,高中级技术职称人员57人。新能源汽车文化公园、展示体验中心等项目的建设丰富了“新能源+汽车”特色小镇的旅游功能和文化内涵,但小镇在社区建设方面还有待完善。在运营方面, 小镇由金华经济技术开发区管委会委托国资公司(融盛公司)牵头运作,各级部门配合对企业进行“一对一”的全方位服务。

6. 吴兴美妆小镇

吴兴美妆小镇, 位于浙江省湖州市吴兴经济开发区埭溪镇。2005 年开发区建立,最初的定位为装备制造业基地。2006 年,本土化妆品企业珀莱雅在园区内买地建厂,2009 年正式投入运营,另外带来4 家化妆品配套企业, 由此催生出埭溪镇的化妆品产业。2015 年,吴兴区政府抓住省里推动“特色小镇”项目的契机,以园区内已有化妆品生产基地为基础, 借力珀莱雅董事长侯军呈先生,全面打造“美妆小镇”概念,并于2016 年获批成为第二批省级特色小镇。小镇以化妆品产业为主导产业链,重点引进化妆品实体产业,同时开发产业服务区、旅游休闲区和创意体验区。小镇规划面积3.28 平方公里,共招商22 个项目,其中包括韩国第三大化妆品研发企业———韩佛化妆品株式会社。在运营方面,当地政府主要提供公共服务,借力企业家能人与社会力量推动产业集聚和产业发展,成立了由业内人士专职招商的“化妆品产业湖州投资发展有限公司”, 成立了化妆品产业基金,一期资金3 亿,由政府出资10%,其余均公开招募。

二、浙江省特色小镇建设的主要成效

通过对上述6 个特色小镇的调研发现, 浙江省特色小镇建设取得了显著成效。

1. 小平台大载体

浙江省特色小镇是浙江经济发展的一个新平台。与传统的工业园区、开发区、科技园、风景区等相比,特色小镇面积小之又小,传统的各种“区”动辄上百平方公里,容易引发区域集聚效应差、土地利用效率偏低、配套不平衡等诸多问题,而特色小镇定位为3 平方公里左右, 以一个小平台装载新兴、高端的产业形态,融合产业、文化、旅游、社区四大功能,避免了摊大饼、粗放式、同业恶性竞争等开发区所面临的种种困境, 有效推动了浙江省传统产业转型升级、历史经典产业复兴和新兴产业打造。如诸暨袜艺小镇,“袜艺”与“袜业”一字之差,时尚高端之意立显。依托小镇平台,涌现出以诸暨中昊针织有限公司、创美文化传播有限公司为代表的一批优秀创新型企业, 产品品牌价值不断提升。以前代工一双袜子利润仅有几毛钱,甚至更低, 而经创意设计的一双袜子利润能达到原来一双袜子的500 倍甚至更高, 如创美文化传播有限公司研发设计的一款功能性运动袜售价高达1500 元。原创设计、互联网品牌文化、高品质、高附加值定位已逐渐成为袜艺小镇的核心价值观,其中尤以互联网原创设计品牌Caramella 最为突出。该品牌紧跟目标市场消费者需求,从单一袜业开发向时尚前沿服饰搭配设计理念的个性化发展模式转变,在互联网电商渠道、线下渠道都拥有了良好口碑和市场影响力。袜艺小镇不仅终端产品正在升级改造,整个袜业产业链亦在全方位升级,如诸暨日盛纺机有限公司自主研发生产的高品质袜机,效率远高于原先全球最先进的意大利袜机,而售价仅为7.8 万元, 不到意大利袜机的1/3 价格。总体来说,从调研的6 个小镇来看,特色小镇虽“小”,但其品质正走在“特而强”,“精而美”的大道上,形成产业发展的“大”载体。

2. 小引擎大动力

特色小镇依托原有的产业集聚优势, 遵循特色小镇建设的新战略规划,呈现出勃勃生机,成为区域经济社会发展的“小”引擎。如吴兴美妆小镇自2016 年获批浙江省第二批特色小镇以来,发展态势良好。2016 年吸收新增固定资产投资12.8 亿元,年产值达到29.5 亿元,占当地全部规模以上工业总产值的50.9%, 实现入库税收2.1 亿元,同比增长36.1%,占当地财政收入的54.5%,新增就业岗位3000 个以上。山南基金小镇更是累计吸引有效投资超过50 亿,2016 年整个小镇集聚金融机构1090 家,资本规模5900 亿,实现税收10.77亿;2017 年以来,注册机构又增加了273 家,资本规模达到7200 亿,3 月税收达到1.5 亿,每年以数倍速度增长。诸暨大唐袜艺小镇产业升级带来的经济成效与小镇建设前形成鲜明对比,2014 年共生产袜子85.1 亿双,一双袜子的平均利润仅几分钱, 在关停3203 家小微企业及创建袜艺小镇后,2015 年和2016 年分别生产各类袜子80.2 亿双和77.1 亿双,产量虽然下降了,但财政收入分别达到7.94 亿元和8.7 亿元,同比增长9.74%9.7%,经济效益不降反增。特色小镇已成为浙江省产业转型升级和经济社会发展的星星之火, 正燎原浙江大地, 强力拉动浙江经济社会走上一条可持续发展之路。

3. 小环境大惊喜

浙江省要求把小镇建设成为至少3A 级景区,根本目的不仅仅在于强调发展旅游业, 而是期望借助这种方式打破传统产业之间的隔阂, 形成资本、文化、人才、产业等要素的重新组合,并在这种重新组合中不断创造出新机会,激发出新动能。调研结果显示,3A 级景区及以上的要求, 能够取得意外的成效。如莲都古堰画乡小镇所在地,依托独特的历史人文积累和山水禀赋, 吸引了日益庞大的画家队伍来到古堰画乡“面对自然,对景写生”。以此为基础,古堰画乡特色小镇才得以创建,并在2015 年和2016 年累计吸引到20 亿元左右的投资,传统的木制品加工业逐渐向油画艺术、文化创意、休闲养生等旅游+产业转型升级。2016 年度,小镇接待国内外游客159.69 万人次, 同比增长32%,门票收入同比增长63.6%。近300 家高等院校在此建立艺术教育实践基地, 年接待写生创作人数15 万人次以上,集聚各类画廊企业49 家,来自全国各地的画家、画工300 余人, 油画产值达1.2 亿元。非旅游类的特色小镇同样因为“高颜值”而更具吸引力,如山南基金小镇,原本是要打造文化创意产业园, 文创企业的融资需求需要基金公司的进驻, 而因其优美恬静的环境适合基金公司的办公特点,越来越多的基金公司被吸引而来,创意产业园逐渐演变为基金小镇,带来了更多投资、产值和税收,2016 年税收已高达10.77 亿。特色小镇优美的小环境,给产业发展带来了大惊喜。龙游红木小镇、吴兴美妆小镇等均拥有独特的山水禀赋,小镇的建设与自然景观有机融合,带来新的机遇。旅游并不是特色小镇开发建设的核心目的,但拥有“高颜值”,使小镇更具生命力。

4. 小政府大市场

在传统的开发区模式中, 作为具有政府行政级别的管委会往往习惯于直接介入产业发展环节, 或者利用政府设立的开发区投资公司平台进行强势规划干预,大包大揽,既当裁判员又当运动员, 权力扩张和机制僵化导致开发区无法顺应市场需求,问题频出。浙江省的特色小镇则突出强调“非镇非区”,超越了行政区划范畴,也超越了通常意义上产业发展范畴,“政府引导、企业主体、市场化运作”的特色小镇建设,本质上是对特定空间内各类生产要素、制度要素、文化要素的重新整合和高效利用,是对政企关系、政社关系的一次重新定义, 为企业和市场在特色小镇建设中占主导地位去除了行政束缚。如山南基金小镇的形成和发展离不开南方设计院最初对陶瓷品市场破旧仓库的创意设计和改造; 美妆小镇离不开以董事长侯军呈先生领衔的珀莱美集团团队主导的小镇建设、产业发展和招商引资; 龙游红木小镇更是由民营企业年年红家居独资建设, 该集团董事长金樟溪先生对发掘红木的文化意义有很深的情节, 他为红木小镇建设投入了大量的资金和精力, 并将此事业视为其一生的“精神追求”;金华新能源汽车小镇由三家大企业主导。在市场发挥主体角色建设特色小镇的过程中,政府并非无事可做,只是由原来的无所不包、无所不能退回到政府应该有所为的领域,诸如有效的制度供给、优质的公共服务等。“小”不意味着政府角色的弱化,而是意味着高品质的政务专业化。袜艺小镇和新能源汽车小镇的快速发展就得益于政府的优质公共服务, 袜艺小镇通过引入姚穆、庞国芳两位院士领衔的学科团队和海外英才,建成技术研发中心、成果转化中心、人才培育中心、产品质量检测中心等,为广大纺织袜业企业提供技术咨询、检验检测等服务,有效推动了袜艺小镇的产业升级; 新能源汽车小镇的国家机动车机械零部件产品质量监督检验中心为相关企业提供了便利并进一步吸引企业来投资。浙江省的特色小镇开创了一种新型的地方政府治理模式,以其对政府公共服务、产业资本及社会元素的全新组合, 激荡出地方社会经济发展的新型路径。

5. 小空间大共享

浙江省的特色小镇大部分位于城乡结合部,把企业、创业人员、游客、本地居民等不同群体、不同层次公共服务需求融为一体,相互补强和增进,而且这种公共服务的增加,并非以牺牲特定领域、特定群体的利益为代价, 而是能够更好地满足不同群体的差异化需求,提供了多层次、多元化的公共服务供给。如山南基金小镇范围内的原住民仍安置在改建成的白塔社区, 外来人和本地人入住回迁房均享受同样的政策, 随着特色小镇建设的深入,白塔社区居民的生活质量不断得到改善;古堰画乡小镇通过对旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升,实现了小镇资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享。通过小空间的大共享, 浙江省特色小镇践行了公共服务的供给侧改革, 实现了经济发展成就迅速转向社会建设成果的成效。人民群众可以更快地分享经济、产业成长带来的好处, 从而超越了简单的经济指标累加的发展模式,增强了人民群众的获得感,真正从居住者、创业者、旅游者层面实现了“人本”意义上的产城融合。

三、浙江省特色小镇建设的基本经验

失败的特色小镇往往千篇一律, 而成功的特色小镇则各有各的成功经验。尽管如此,我们仍然可以透过特色小镇各具特色的表现形态, 提炼出其中普遍存在的共有经验。与国内其他地区相似,浙江省各级地方政府是特色小镇建设的重要推动力量。不过,六个特色小镇案例显示,充分尊重市场机制在特色小镇形成、发展中的支配地位,充分激发社会力量在特色小镇壮大、提升中的主导作用, 是浙江省得以较好推动特色小镇建设的重要经验:在申报“特色小镇”前,这些小镇已经具备了较好的主体产业(链)基础,正处于受制于外部压力寻求突破、或面临机遇谋求提升的关键阶段。在成为“特色小镇”后,当地政府也未以政府取代市场,而是注重发掘企业家能人,以完善、提升功能区服务为根本,撬动社会资本投入特色小镇建设。至关重要的是, 各地政府都把增进包容性发展作为特色小镇建设的必备要素, 通过赢得当地居民支持、增强获得感,进一步推动了特色小镇的可持续发展。

1. 因势而起:传统产业化“危”为“机”的转型升级

主体产业是特色小镇蓬勃发展的经济基础,而特色小镇则是传统产业发展模式转型升级的重要机遇。在浙江省提出特色小镇建设前,各地已经开始反思主体产业附加值低、效率不高、污染严重、功能单一等种种弊端,正处于谋求突破的关键时期,而特色小镇“小而精”、“小而美”的规划设计理念,以及政策提供的土地要素保障、财政支持,为这些产业转型升级提供了重要机遇。

浙江省是我国民营经济的先发地区, 传统产业蓬勃发展促进了当地的经济发展。不过,“春江水暖鸭先知”,浙江也比其他地区更早感受到了传统开发区模式、粗放型产业发展的种种弊端。在诸暨大唐, 袜子制造产业的高度集聚吸引了大量外来人口, 但开发区公共服务、社会治理功能的缺失,也导致外来人口始终停留在“劳动力”的层面,未能实现“人的城镇化”,引发了社会治安等一系列问题。在湖州吴兴,当珀莱雅化妆品生产基地在成长为国内排名前三的化妆品企业后, 也进入了进一步提升品牌价值的瓶颈期。在衢州龙游,红木行业受到宏观经济影响, 完全依赖红木制造的经济模式不仅附加值低,而且已经难以为继,亟需突破传统产业发展模式。在金华,新能源汽车产业发展的国家战略为传统汽车产业提供了契机, 但也面临了来自国内同类行业的激烈竞争, 迫切需要打造“特色”。可以说,特色小镇的建设理念和政策支持是推动当地产业转型升级的“东风”。

2. 乘势而建:特色小镇建设的主体产业基础

特色小镇是地区产业转型升级的空间载体,主体产业则是特色小镇建设的根基。在浙江省,绝大多数特色小镇的主体产业都有着十年以上的扎实基础,而即便是看似“无中生有”的“玉皇山南基金小镇”,也是浙江省文创产业快速发展后催生的内生需求。

浙江省的特色小镇大多根植于原有开发区、工业园区的扎实产业基础。诸暨大唐镇从上世纪70 年代就开始从事袜业生产与销售,进入新世纪后袜子产量已占中国70%、全球30%。金华市从1992 年开始就发展汽摩制造业, 培育了青年汽车、今飞轮毂、绿源电动车等一批行业优秀企业。衢州龙游县于2004 年引进全国红木制造企业年年红家居集团、湖州吴兴区于2005 年成为国内化妆品领军企业珀莱雅的唯一生产基地, 两地均形成了相关产业的上下游产业链。丽水莲都古堰画乡早在上世纪80 年代就已经成为画家、学生的灵感源泉,不仅早于特色小镇的加冕(2015 年),也早于当地政府发展文化产业项目的规划(2005年)。而最为年轻的玉皇山南基金小镇,也是杭州市上城区在“退二进三”背景下发展文创产业的伴生品:文创企业的发展催生了大量融资需求,进而吸引了赛伯乐、敦和等大型融资机构进驻小镇。此后, 这些行业领军企业进一步吸引了更多金融机构集聚。

3. 借势而兴:经济社会内源发展的动力机制

特色小镇建设延续了浙江省民营经济、民资造城的基本经验。在列入浙江省特色小镇计划后,各地政府并未大包大揽, 以政府有形之手取代市场无形之手,以行政力量粗暴干预资源配置,拔苗助长产业转型升级,而是仍然坚持内源发展,充分借力企业家能人、业内领军企业以及社会资本等力量,确保产业可持续发展。相比于政府, 企业家能人和业内领军企业与特色小镇主体产业的共容性更强, 因而更注重行业长期发展,而非短期利益。在吴兴美妆小镇,珀莱雅集团董事长侯军呈先生致力于将中国民族化妆品品牌推向世界, 有着发展品牌产业的强烈内在激励,当地政府即支持他组建了一支“专业人做专业事”的招商引资团队。在诸暨袜艺小镇,大唐袜业研究所所长顾伯生长期从事袜业生产, 对技术缺失导致的利润低下有深刻体会, 从而带领团队攻克了自主研发袜机的难题, 实现了诸暨袜业从低端生产到高端产业链的突破。即便是产业发展急缺的资金等问题, 调研的几个特色小镇也并未把政府公共财政作为资金保障的首选, 而是重视撬动社会资本投入。如吴兴美妆小镇成立了国内第一支专业的化妆品产业基金, 为入驻的中小化妆品企业提供资金保障,基金一期资金3 亿元,其中10%为市区两级政府出, 其余90%均由化妆品业内公开招募。

4. 顺势而为:小镇特色发展的政策供给

政府的公共政策是特色小镇产业发展、功能完善的重要保障。特色小镇的创立和运行,要求更为立体、丰富的政府角色,要求政府有更高的认识能力、细致的管理能力和灵活的调整能力。不过,强调政府角色并不意味着“保姆式” 的全方位服务,而是指政府应在市场力有不逮的领域培育、扶持市场主体, 在市场力所难及的领域提供公共服务,在市场容易失范的领域及时引导、规范。

特色小镇建设对政府恰当界定自身角色提出了更高要求。尽管有较好的主体产业,新能源汽车小镇、美妆小镇等的产业链依旧稍嫌薄弱,一些新兴企业缺少研发能力, 当地政府就通过引进专业科研机构、建立公共研发平台等方式,扶持企业早期发展; 龙游红木小镇在发展过程中面临资金困难, 当地政府即成立专项服务组促成企业与国家开发银行洽谈合作。无论是产业发展还是功能完善,特色小镇均要求有良好的基础设施配套,政府即在其中扮演了重要的角色。此外,在传统工业园区基础上改建而成的特色小镇, 当地政府需要按照特色小镇“小而美”的要求,投入公共财政资源改善空间设计、镇区管理,确保小镇在规划设计、环境保护等各方面符合要求。

5. 聚势而成:特色小镇中居民的获得感提升

特色小镇的终极发展目标是惠及当地居民,而当地居民的积极参与、支持又是特色小镇健康、可持续发展的必要保障。与传统开发区模式或旅游景区将产业发展与居民生活人为割裂的做法相比, 浙江在特色小镇建设中特别强调“人的城镇化”,即不能把当地居民“矮化”为企业生产的劳动力,而是要让本地居民分享特色小镇的建设成果,共享美好生活。

不同于早期开发区模式的就业吸纳, 浙江省特色小镇建设以与当地居民实现全方位互动为目标。在玉皇山南基金小镇,当地政府按照4A 级景区标准完善基础设施建设, 改造了小镇原住民的房屋,显著提升了居民的居住品质。同时,基金产业的发展也完善了当地的医院、学校、餐饮、住宿等其他生活配套, 不仅增加了当地居民的就业机会,也增加了可用的公共资源。其他特色小镇也都按照不低于3A 级景区的要求,完善了园区内的规划设计和各类功能服务设施。在吴兴美妆小镇所在的埭溪镇,莲都古堰画乡小镇所在的碧湖镇、大港头镇, 也抓住特色小镇建设的契机获得专项资金,开展环境整治,全方位改善了居民生活水平。

四、浙江省特色小镇建设中的主要问题

本次调研的六个小镇, 都是浙江省特色小镇建设中较为成功的案例,未发现“任务工程”、“房地产化”、“重形轻魂”等不当倾向。尽管如此,作为尚在探索中的新生事物, 这些案例也暴露出浙江省特色小镇建设中存在的一些问题。

1. 开发区模式依然存在

特色小镇的创建需要一定的政策支持, 但如果小镇仅靠优惠政策来吸引投资, 极有可能引发新一轮的恶性竞争, 小镇的生命力和凝聚力也会大打折扣,重蹈开发区模式的覆辙。我们在调研中发现,为吸引企业入驻,有些特色小镇仍在采用税收优惠、租金补贴、用地政策优惠等各种传统的招商引资模式。如一些小镇对入驻企业采取一企一议的优惠政策, 在访谈中小镇工作人员不愿透露具体细节,但可以猜测优惠力度肯定不小。基金小镇的竞争尤其应该引起重视, 因为基金公司属于轻资产企业,流动性较强,而目前全省基金类小镇众多,如山南基金小镇、南湖基金小镇、梅山基金小镇等,很多基金公司仅仅在小镇注册,并未真正办公, 如果小镇在优惠期过后没有足够的内生吸引力,那么企业随时可能“用脚投票”离开。

2. 顶层设计尚待完善

按浙江省的相关政策规定, 特色小镇要在三年内完成30-50 亿元的投资额, 而大部分特色小镇在短期内并无收入。因而谨慎的投资无论对于政府还是企业都是理所应当的, 否则最终造成投资的浪费和政府的跟风盲目投资反而得不偿失。另外,不同的小镇成长周期不同,且特色小镇要实现“产、城、人、文”融合的目标,3-5 年的时间恐怕远远不够, 嘉兴世合理想大地项目经过7 年时间的发展,才刚刚形成一个小镇社区的雏形。从这个角度看,顶层设计应该更具灵活性,投资不应拘泥于30-50 亿的额度,关键看是否有效;创建时间不拘泥于3-5 年,关键是内核是否有实质性进展;小镇面积不拘泥于3 平方公里, 不同的特色小镇可根据实际需求和发展情况适当调整;3A 级景区的评价标准不拘泥于旅游人次等硬性指标, 关键是环境的质量。

3. 人才引进困难重重

调研的特色小镇普遍反映了人才短缺的问题,表示这会成为特色小镇发展的瓶颈。特色小镇已经超越了传统产业概念,需要复合型、创意型的高端人才。但是,此类人才本身就很稀缺,对于地处欠发达地区的特色小镇, 在人才引进方面更是困难重重。目前,各地也出台了相应的人才政策,但是存在着匹配度不高的问题。例如,红木小镇所需要的木加工技师,在学历、头衔等方面可能无法满足政府设定的人才优惠政策。所以,人才政策要考虑各个特色小镇的不同特点,提高匹配度,把人才政策做实;另外,特色小镇也要秉持“筑巢引凤”的信念, 若真正能提供发展事业的新天地以及优质的公共服务,自然能汇聚到人才、留住人才。

4. 政府观念尚待转变

对于很多习惯了传统“开发区”治理模式的领导干部而言, 要摆脱大包大揽建设园区的传统思维模式,转向制度构建、环境营造、服务提升等作为服务型政府的职能观念,仍存在很大的挑战。目前政府应该在特色小镇建设中承担什么样的责任,以及怎样承担责任,仍然不清晰,这造成政府仍重“绩效”轻“服务”。调研中,地方官员在谈到吸引投资、税收等经济硬指标时往往兴致勃勃,强调成绩如何斐然;而在谈到引进和留住人才、公共服务配套、社区营造等则直言困难重重。甚至很多数据的统计和共享这一最基本的公共服务都未能做好, 造成数据口径不一。实际上要想吸引优质资本、打造特色优质产业、留下优质人才,必须依托于更加优质的公共服务。优质的公共服务既包含了自然风貌、生活配套等“硬”设施,更需要优质化的医疗、教育资源,优质化的政府服务水平等“软”的配套。

5. 社区营造亟需跟进

浙江省的特色小镇强调“生产、生活、生态”的融合,但是,投资主体更关注经济指标,社区营造尚未提上日程。一些特色小镇从传统的工业园区演变而来, 产业区与居住社区之间的割裂较为严重。例如,美妆小镇的产业区与居住区被一条高速公路隔断,生产和生活难以实现融合。特色小镇强调社会功能和生活功能, 正是其优于传统开发区之处,这也是强调“人的城镇化”的新型城镇化精神之所在,更是特色小镇培育吸引力、凝聚力和粘性的根本之所在,留住了人才,建立起良好的社群关系,即便产业衰退,具有凝聚力的社区也能从衰退中重新发现新的产业机会。

五、浙江省特色小镇建设的启示

不少政商学界专家认为, 浙江省特色小镇是建立在浙江省独特的块状经济基础上的, 其它地方很难复制,但任何事物再独特,都需要遵循最基本的逻辑和规律。浙江省特色小镇的成绩和问题所展现出的内在规律性, 能够为其它省份提供借鉴和警示。

1. 值得推广的几点经验

第一、产业基础和小平台。特色小镇应该依托原有的产业基础,紧扣产业升级趋势,锁定产业主攻方向,构筑产业创新高地,形成错位竞争,且定位虽无需拘泥于3 平方公里, 但应该因地制宜的“小”,避免摊大饼、粗放式、同业恶性竞争等传统开发区所面临的种种困境。

第二、市场“进”政府“退”。浙江省的特色小镇突出强调“非镇非区”,超越了行政区划范畴,也超越了通常意义上产业区发展范畴,“政府引导、企业主体、市场化运作”为企业和市场在特色小镇建设中占主导地位去除了行政束缚, 使特色小镇在市场竞争中保持创新动力。高层级政府切不可将“建成多少特色小镇” 作为考核下级政府的指标,否则容易导致下级政府以行政指令取代市场机制配置土地、资本、人才等资源要素,而这势必会降低资源配置效率,导致“空城鬼镇”等政绩工程和走样变形现象。

第三、重视环境建设。浙江省要求把小镇建设成为至少3A 级景区,根本目的不仅仅在于强调发展旅游业, 而是期望借助这种方式打破传统产业之间的隔阂,形成资本、文化、人才、产业等要素的重新组合, 并在这种重新组合中不断创造出新机会,激发出新动能。旅游并不是特色小镇开发建设的核心目的,但拥有“高颜值”,使小镇更具吸引力和生命力。

第四、尊重市场规律。目前特色小镇较为成功的案例, 是业已经过市场竞争机制残酷筛选的结果, 而绝不是政府事先挑选的赢家。承认政府有为,但绝不能过分夸大政府作用,将特色小镇的成功归之于政府“有形之手”的有意设计。

2. 需要避免的几种做法

第一、避免仅靠政策优惠来培育特色小镇。我们的研究和调研表明,市场因素(集聚经济)仍然是影响企业选址最为主要的因素, 政策的影响相对有限。如果仅凭优惠政策来吸引企业,这样的小镇很难具有可持续发展动力。

第二、避免推动建设特色小镇的主体单一化。目前浙江省的特色小镇仍主要是政府框架下推动,但诸如良渚文化村、蓝城农镇、世合理想大地等具有小镇色彩的案例表明, 城市运营类企业重视社区营造, 也能够提供某种优质的市场化公共服务,甚至培育一定的产业,如万科的养老、蓝城的现代农业等。事实上, 只要给予一定的制度土壤,企业推动“产城人文”融合更具有专业能力,而政府更应该在增加和改善公共品供给方面做文章,至少应认可诸如万科、蓝城、华夏幸福等不同的主体参与推动打造特色小镇, 与政府推动的特色小镇共同竞争。

第三、避免特色小镇“一刀切”的顶层设计。特色小镇正因为其独特性才能称之为特色小镇,因而必然不能用固定的标准来进行比较和评判,这要求顶层设计需要具有灵活性和创新性。政府可以采用是否具备产业基础、是否具备发展潜力等作为参选和评价标准,但这些标准不能过高,也不能过于僵硬,更不能急功近利,而是应当允许特色小镇立足长远、因地制宜、因时制宜尝试。甚至在财政制度和治理模式上要进行创新, 比如小镇可以保留一定比例的不动产税, 作为小镇内公共服务配套的专项资金, 在治理模式上则赋予小镇一定程度的居民自治权,成立协会治理小镇事务。

第四、避免产业优于社区的观念。地方政府更关注与产业相关的经济指标, 社区营造则大多还停留在口头上。事实上,如果产业是小镇的核心,那么社区就是灵魂。优质的产业和优质的社区相辅相成,甚至社区比产业对于小镇来说更至关重要。

六、余论

建设特色小镇,是浙江省应对产业转型升级,克服土地、环境等多项资源禀赋约束而做出的策略选择。也正因此,尽管特色小镇建设由省政府提出,它仍然是市场力量主导推动的产物。政府的顺势而为,“顺” 的正是市场机制作用下产业转型发展之势。强调市场机制的决定性作用,对于在全国范围内推广特色小镇建设具有重要的启示意义。在特色小镇建设过程中, 各级政府的核心作用并不在于资源的倾斜性配置,而在于引导、规范和服务。

同时, 如果我们承认市场机制是特色小镇建设的根本推动力量,高层级政府就要克制成为“裁判员”的强烈冲动。在确定特色小镇培育对象时,政府可以出台一些引导性的选择标准, 但应更注重实质内容而非形式要求, 坚持量体裁衣而非要求不同地区削足适履。


(本文原载于《浙江社会科学》2017年第6期,责任编辑 余越)